这些国家珍贵的遗产特别是世界遗产的处置问题

2019-09-17 19:41栏目:首页
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●一些地方政府往往视其辖区内的国家遗产为地方资源,视自己为当然所有者和合法代表,因而理所当然地拥有对国家遗产的占有、使用、收益和处分的权利。这正是滋长各地擅自处分国家遗产并造成遗产破坏的主要原因 ●国有遗产是全民所有的财产,只有代表全国人民意志和利益的国家才是国有遗产所有权的唯一主体,并拥有占有、使用、收益和处分的权利 ●经济社会高速发展时期往往是遗产破坏的高危险期,作为国家遗产所有者的国家要有效地行使遗产的处分权。凡涉及遗产的一切开发、利用和管理工作,首先必须把遗产的保护和保存放在第一位 近年来,在各地经济和社会发展中,不断出现国家遗产被地方处置、改变、破坏和拆除的现象。突出的有在世界遗产“都江堰——青城山”修建杨柳湖水库大坝事件;有张家界武陵源遭联合国遗产委员会警告,不得不以十亿巨资拆除景区内建筑的事件;有在世界遗产“峨眉山——乐山大佛”内修建“东方佛都”主题公园事件;有武当山遇真宫因被出租他用而被焚毁事件;有世界文化遗产“三孔”遭严重破坏事件;有定海古民居被拆毁事件,如此等等。 这些国家珍贵的遗产特别是世界遗产的处置问题,引起了社会各界的广泛关注和激烈争论。这既反映了广大民众遗产保护意识的提高,同时也提出了我国遗产管理中一个重要的法律问题和理论问题:谁是国家遗产的所有者,并拥有对国家遗产的处分权?是代表全国人民利益和意志的国家,还是遗产所在地的地方政府?国家遗产的处置决策是通过行政命令或长官意志作出呢,还是应该纳入法制化和规范化轨道?这些问题无疑是我国遗产管理中面临的迫切需要廓清的重大问题,关系到我国遗产的有效保护和合理利用。在今年全国“两会”期间,就有人大代表呼吁,中国应该尽快出台《世界遗产保护法》。 无数的事件表明,在当前我国遗产管理实践中,遗产所在地的一些地方政府对国家遗产所有权,特别是处分权权属关系的认识是模糊的,以为他们可以代表国家对国家遗产行使处分权。他们往往视其辖区内的遗产为地方资源,视自己为辖区内国家遗产的当然所有者和合法代表,因而理所当然地拥有对国家遗产的占有、使用、收益和处分的权利。这正是滋长各地擅自处分国家遗产并造成遗产破坏的主要原因。 其实,从法理上讲,遗产的处分权源于其所有权。众所周知,世界遗产和各级文物保护单位是国家和全民的财产。《中华人民共和国文物保护法》第5条规定:“中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物,属于国家所有。古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物,除国家另有规定的以外,属于国家所有。”财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。其中处分权是指所有人对其财产在事实上和法律上进行处分的权利。由于处分权涉及财产的命运和所有权的发生、变更和终止等问题,因此处分权是所有权中带有根本性的一项权能,通常情况下,处分权归所有人。 《民法通则》第73条规定:“国家财产属于全民所有。国家财产神圣不可侵犯,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。”较之其他所有权形式,国家所有权还具有自己最重要的法律特征,即所有权主体的唯一性。国有遗产是全民所有的财产,只有代表全国人民意志和利益的国家才是国有遗产所有权的唯一主体,才能对其所有的遗产拥有占有、使用、收益和处分的权利。地方各级政府没有对其进行处分的权利。 因此,一些地方在未经国家授权或未经法定程序批准的情况下,以遗产所有者“身份”擅自处置世界遗产和各级文物保护单位,即便在决策过程中组织过专家评审,却依然是侵犯国有遗产国家所有权的非法行为。如果认为地方各级政府都能处分国家遗产,就容易导致地方为了地方利益和经济利益而对遗产进行轻率处理,从而造成国家遗产的破坏,损害的将是国家和民族的全局和长远利益。因此,从我国遗产被破坏的现实和原因看,当前特别要重申和强化国家遗产的国家所有权及处分权,并建立相应的国家遗产处置决策机制,以有效行使国家遗产的处分权。 在当前我国遗产管理实践中,遗产处置决策行政化,缺乏科学、完备的遗产论证和决策机制,评审专家人情化,是一个普遍的现象。在遗产处置决策上,由于国家还没有建立起科学的完备的遗产处置决策机制和强制性的规范,这就给一些地方擅自处置国家遗产以空间。 地方政府往往以行政命令的方式处置国家遗产,有的虽也邀请了有关专家进行论证,但是主导决策意见的依然是地方政府或其有关部门。事实已经表明,地方政府的利己动机和简单、草率决策在实践中容易造成一个又一个无法挽回的遗产被毁事件。 显然,科学完备的遗产处置决策机制是准确的遗产处置决策的基本保障。经济社会高速发展时期往往是遗产破坏的高危险期,作为国家遗产所有者的国家要有效地行使遗产的处分权,有必要对谁来组织和主持国家遗产处置决策工作,应遵循怎样的基本程序,谁有资格参与国家遗产处置决策并具有怎样的权限和责任,处置决策的依据的基本标准是什么等等,都应该做出明确的法律规定。 遗产不同于其他再生资源,它是国家特殊的、珍贵的保护性资源。它不仅是极为脆弱的,而且是不可再生、不可替代的。损坏一处就永远失去一处。因此我们必须珍惜每一处遗产。凡涉及遗产的一切开发、利用和管理工作,首先必须把遗产的保护和保存放在第一位,都要以有利于遗产的保护和保存为根本。

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